Liberalizace a modernizace. Evropský železniční systém po třiceti letech transformace

Železniční systém Evropské unie, jehož součástí je také česká železniční síť, prošel v posledních třech dekádách celkovou proměnou. Ta v naprosté většině souvisela s otevřením, tzv. liberalizací, železničního trhu a z velké části také s vytvářením tzv. jednotného evropského železničního prostoru. Redakce v článku zmapovala, jak tyto změny ovlivnily současný provoz a regulaci.

Dnes, kdy se celý náročný proces transformace chýlí ke svému konci, slýcháme poměrně často různé stížnosti na složitost systému, obsáhlou předpisovou základnu a přílišnou byrokracii. Je samozřejmé, že po takto náročné proměně nemůže být vše dokonalé a jednotlivé procesy se v návaznosti na zkušeností z provozu budou ještě v detailech vylepšovat. Přesto je zjevné, že značná část zmiňované frustrace plyne spíše z nepochopení a neznalosti nastavení celého systému.

Dnes už není možné se na současnou železnici dívat optikou starých ČSD, tedy jediné svrchované železniční společnosti, která sama o sobě reprezentovala celý železniční systém od vlastnictví pozemků, staveb i dopravních prostředků, přes tvorbu předpisů, řízení bezpečnosti až po provozování dopravy a jako celek podléhala řízení Ministerstvem dopravy.

Dnes už v České republice máme přes 130 železničních dopravců a 10 provozovatelů drah. Ti všichni  mají své potřeby a požadavky, které vyřizuje Drážní úřad. Nezávislým orgánem pro vyšetřování nehod a prevenci rizik v železničním systému pak je Drážní inspekce.

Z uvedeného už logicky plyne,  že v absolutním čísle určitě musí existovat více předpisů, než za dob ČSD, protože každý z dopravců a provozovatelů drah má své vlastní. V praxi ale stále téměř všechny principiálně vychází ze starých „krví psaných“ přepisů ČSD, které jsou pouze modifikovány na současné právní prostředí a soudobou technickou úroveň.

Pokud by si ale kdokoliv z Vás vyskládal na stůl vytištěnou předpisovou základnu dnešního dopravce a provozovatele dráhy a porovnal ji s hromadou předpisů bývalých ČSD, zjistí, že mezi nimi ve výsledku není významný rozdíl a píše bude těch současných méně. 

I nadále platí, že právě předpisy jsou základním stavebním prvkem nastavení železničního systému. Kromě toho však také platí, že jakýkoliv postup či situaci v provozu, která není nastavena systémem zajišťování bezpečnosti (a tedy popsána v předpisech), je nutno řešit přes řízení rizik s vytvořením a uchováním související dokumentace. I z toho důvodu je vhodnější, když je v předpisech popsáno řešení co největšího množství běžných situací, které mohou ve všedním „provozním životě“ železničního subjektu nastat.

Právě to je jedním z důvodů, proč obvykle není možné drážní předpisy nějak zásadně zestručnit. Co ale naopak možné je – a právě tímto směrem by se měly soudobé diskuze na téma předpisů ubírat – je forma cílenější distribuce potřebných částí předpisů pouze těm zaměstnancům, kteří je pro svou práci potřebují. Zavedení takovéto cílené distribuce by v dnešní době IT technologií ani nemuselo být tak náročné, navíc moderní informační systémy dokáží vyřešit i (prokazatelné) seznámení zaměstnanců se zněním předpisů, včetně možností vyhledávání.

A co říci k dojmu přílišné byrokracie v železničním sektoru? Zdání může klamat.
Skutečnost je taková, že zcela nové postupy prakticky nepřibyly, avšak změnily se ty původní. Minulostí se postupně stalo běhání s dokumenty na úřady a naprostou většinu agendy lze dnes vyřešit elektronicky z pohodlí domova či kanceláře. Odbornou část posuzování (např. při schvalování vozidel nebo staveb na dráze) už neprovádí úřady, ale externí subjekty NoBo (posuzují shodu s evropskou legislativou, tj. zejména s TSI), DeBo (posuzují shodu s národními předpisy) a AsBo (nezávislé subjekty pro posuzování bezpečnosti), které si žadatel může svobodně vybrat, i když je samozřejmě musí také zaplatit.

Nutno také dodat, že naprostá většina v předchozím odstavci popsaných změn se téměř nedotýká všedního života běžných provozních zaměstnanců železnice. Mnohem více se však tyto změny týkají zaměstnanců, kteří mají co do činění se vznikem a řízením železničních společností, schvalováním vozidel a jejich úprav, řízením způsobilosti zaměstnanců, řízením rizik, atd. – tedy těch provozními zaměstnanci často z neznalosti problematiky odsuzovaných „kancelářských“ profesí, jejichž práce se většinou proměnila úplně od základů.

A protože poslední z popisované série změn, kterou byl přechod na jednotný evropský registr železničních vozidel (EVR), proběhla v polovině června letošního roku, můžeme už dnes říci, že bezmála třicet let trvající období přerodu (nejen) naší železnice je u konce a další velké změny se v blízké budoucnosti neočekávají. Nastává tedy vhodná doba k tomu, představit si soudobé nastavení železničního systému podrobněji.

A právě proto Vám Drážní úřad na následujících řádcích nabízí malou exkurzi pro nezasvěcené do tajů současného nastavení železničního systému Unie.

Základní legislativní normy

Celý železniční systém Unie, do kterého v České republice spadají dráhy celostátní a regionální, legislativně nastavuje soustava evropských směrnic a nařízení, z nichž těmi klíčovými jsou:

-   tzv. „nová směrnice o bezpečnosti“ – Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/798 

-   tzv. „směrnice o interoperabilitě“ – Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/797 

-   tzv. „systém bezpečnosti“ – Nařízení komise v přenesené pravomoci (EU) 2018/762

-   tzv. „společné bezpečnostní metody“ – Prováděcí nařízení Komise (EU) č. 402/2013

-   tzv. „TSI-OPE“ – Prováděcí nařízení Komise (EU) 2019/773

-   tzv. „nařízení o ECM“ – Prováděcí nařízení Komise (EU) 2019/779

Uvedené dokumenty jsou i v českém jazyce dostupné na webu Evropské agentury pro železnice (ERA) pod odkazy výše.

Všechny tyto právní normy platí i v České republice už několik let, ale protože nebyly až do 1. února 2022 transponovány do českého právního řádu, přinášela praxe mnohdy nejednoznačné výklady některých problematik, protože jejich nastavení se mezi českou a evropskou legislativou někdy i významně lišilo. Tato doba už je ale pryč, a tak dnes můžeme mezi legislativní akty nastavující fungování železničního systému Unie v České republice zařadit také: zákon č. 266/1994, vyhlášku č. 173/1995 Sb., kterou se vydává dopravní řád drah.

Aktéři železničního trhu

Na současné evropské železnici působí celá řada tzv. „aktérů“, z nichž těmi nejzásadnějšími jsou:

-   dopravci (tzv. železniční podniky) – RU,

-   správci infrastruktury (tzv. manažeři infrastruktury) – IM,

-   subjekty odpovědné za údržbu vozidel (dle zákona o dráhách též „osoby zabezpečující údržbu“) – ECM,

-   vlastníci vozidel,

-   držitelé vozidel (někdy také uvádění jako „provozovatelé vozidel“).

Přesné významy uváděných zkratek, včetně anglických originálů, najdete v přehledu na konci článku.

Dalšími z aktérů pak jsou např. výrobci vozidel, odesílatelé, příjemci, podniky zajišťující nakládku vozů, podniky zajišťující vykládku vozů, inspekční orgány, vnitrostátní bezpečností orgány, atd.
Jejich úplný výčet najdete v Článku 3 směrnice o bezpečnosti.

Pro činnost první trojice subjektů, tedy dopravců (RU), správců infrastruktury (IM) a osob zabezpečující údržbu vozidel (ECM), stanovuje platná legislativa celou řadu požadavků, které tvoří jakési mantinely pro fungování každého z nich a nastavuje také rozhraní pro komunikaci mezi nimi. Důraz je kladen na jejich vzájemnou spolupráci a dokumentované (tedy zpětně dohledatelné) předávání informací.

Slova o spolupráci mezi RU, IM a ECM najdete prakticky v každé z výše uvedených směrnic, i když pochopitelně vždy z pohledu zaměření každé z nich. Tak například nařízení o ECM  ve svém Článku 5 popisuje nutné toky informací týkající se technického stavu železničních vozidel mezi RU, ECM ale také IM. Problematiku spolupráce na řízení rizik a nezbytném zvyšování bezpečnosti železnic zase řeší Článek 4 směrnice o bezpečnosti.

Důležitost spolupráce jednotlivých aktérů železničního systému zde zvláště zmiňujeme především proto, že její stále poměrně nízká úroveň je nesporně jednou z největších slabin české železnice. I když pomineme otázky bezpečnosti, na jejímž systematickém zvyšování musí všichni spolupracovat povinně, mělo by být samozřejmé, že spolu budou všichni spolupracovat i na dobrovolné bázi za účelem maximálního zachování funkčnosti celé železnice například při mimořádnostech v provozu, při plánování rozvoje atd.

Uvědomme si totiž jednu zásadní věc – ne konkurenční dopravci nebo správci infrastruktury, ale jen a pouze ostatní dopravní módy jsou skutečným konkurentem každého z aktérů železnice.

Má-li železnice na dopravním trhu obstát, musí vůči ostatním dopravním módům vystupovat jako jeden kompaktní, vnitřně jednotný, spolehlivý a funkční celek. Z pohledu zákazníka (cestujícího či nákladu) totiž vůbec nezáleží na tom, zda jej do cíle jeho cesty v očekávaném čase a kvalitě doveze dopravce X nebo Y. Pokud jej však necháme stát na cestě kvůli ujetému přípoji, výluce nebo poruše vozidla, prohrává železnice jako celek vůči konkurenčním dopravním módům. A je vlastně jedno, zda na problému při přepravě nese vinu infrastruktura, dopravce nebo třeba údržba vozidel…

Bezpečnostní certifikace

Další podstatnou skutečností ve vztahu k RU, IM a ECM je, že tito aktéři mohou na železničním trhu samostatně působit až poté, co budou (obvykle národním bezpečnostním úřadem – NSA, kterým je v České republice Drážní úřad) pro tento účel prověřeni a certifikováni, tedy uznáni způsobilými.
Princip této certifikace je u RU, IM i ECM prakticky shodný a staví na stejné filozofii, kdy se v rámci prověřování zkoumá po teoretické i praktické stránce plnění jednotlivých požadavků popsaných v Přílohách I a II nařízení 2018/762 (v případě RU a IM) nebo v Příloze II nařízení o ECM  (jde-li o ECM).

V případě RU a IM je předmětem certifikace tzv. systém zajišťování bezpečnosti, jehož řádné nastavení a funkčnost potvrzuje udělení Jednotného osvědčení o bezpečnosti dopravce (Single Safety Certificate – SSC) nebo Osvědčení provozovatele dráhy (Safety Authorisation).

V případě ECM je předmětem certifikace tzv. systém údržby, po jehož nastavení a prověření získá ECM Osvědčení subjektu odpovědného za údržbu.

Všechna tři zmiňovaná osvědčení se evropskou legislativou obecně označují za bezpečnostní osvědčení. Osvědčení o bezpečnosti dopravce a Osvědčení provozovatele dráhy jsou navíc vydávána zcela unifikovaným postupem za využití jednotného kontaktního místa One-Stop Shop (OSS) a procesně se vlastně jedná o jeden druh osvědčení.

Systémy zajišťování bezpečnosti a systém údržby

Výše zmiňované požadavky na systémy zajišťování bezpečnosti či údržby principiálně vychází z léta praxí prověřených požadavků na systémy řízení kvality (QMS) ovšem s jedním zásadním rozdílem – zatímco u QMS, reprezentovaných známými normami z řady ISO 9000, je hlavním cílem spokojenost zákazníka, v případě systémů zajišťování bezpečnosti či údržby je cílem zajištění bezpečnosti železniční dopravy.

V praxi nejsou popisované „železniční systémy“ – zjednodušeně řečeno – ničím jiným, než souborem různých provázaných opatření, které mají stanovit jasná a ideálně i jednoduchá pravidla pro interní komunikaci ve firmách. Jednoznačně má být stanoveno, kdo za co odpovídá, kdo koho zastupuje v případě nepřítomnosti, jakým způsobem se předávají klíčové provozní/technické informace a podobně. A není to proto, aby bylo jasné, koho potrestat v případě nějakého opomenutí či chyby (ač právě s tímto mýtem se lze často v praxi setkat), ale je to z důvodu, aby každý zaměstnanec vždy a bez pochybností věděl, kdo z kolegů řeší kterou problematiku, kdo jej zastupuje, kde lze najít všechny pro práci podstatné informace a dokumentaci v její aktuální a platné podobě atd.

Také je samozřejmé, že každá lidská činnost s sebou přirozeně nese určitou chybovost. Systémy zajišťování bezpečnosti, resp. údržby, důrazně vyžadují evidenci těchto chyb, mimořádností, „skoronehod“ i reklamací a ke každé vyžadují objasnění její příčiny a stanovení nápravného opatření, které sníží pravděpodobnost, že by se stejná chyba v budoucnu opakovala. Nechybí ani systém interních auditů, který průběžně prověřuje správnost nastavení a funkčnost jednotlivých procesů ve firmách a dohlíží také na plnění stanovených rozvojových cílů a nápravných opatření.

Ostatně každý z vlastní zkušenosti víme, že když si v nějaké pravidelně se opakující činnosti zavedeme svůj „systém“, je pak taková práce mnohem výkonnější, efektivnější a má nižší chybovost. A totéž se očekává i od popisovaných systémů zajišťování bezpečnosti a systémů údržby. Skutečnost je ale samozřejmě přímo závislá na tom, do jaké míry skutečně dle nastaveného systému pracujeme, protože systém, který je nastaven pouze „na oko“ (tj. popsán v předpisech ale nedodržován), těžko něčemu pomůže. Naopak bude jen na obtíž.

Nevyhnutelnost řízení rizik

Zásadní problematikou, která se jako pomyslná červená nit prolíná všemi systémy zajišťování bezpečnosti či údržby na železnici (stejně jako i většinou ostatních oblastí lidské činnosti), je řízení rizik. Už ve fázi, kdy  se některý z popisovaných systémů zajišťování bezpečnosti nebo údržby sestavuje, tedy skládá z jednotlivých procesů jako model z Lega (a popisuje v předpisech, které vlastně tento model/systém zhmotňují), měl by být každý z procesů podroben nějaké formě analýzy rizik, aby bylo s přiměřenou jistotou zaručeno, že je bezpečný.

Poté, co už nastavený a předpisy popsaný systém zajišťování bezpečnosti nebo údržby úspěšně projde bezpečnostní certifikací, existuje už pouze jediná cesta, jak se od tohoto systému odchýlit či vyřešit provozní problém, který není v předpisech systému popsán – tou je právě řízení rizik.

Způsoby analyzování, hodnocení a usměrňování rizik jsou pro železniční prostředí předepsány prováděcím nařízením Komise (EU) č. 402/2013 [ //eur-lex.europa.eu/legal-content/cs/TXT/?uri=CELEX%3A32013R0402 ], které definuje tzv. společnou bezpečnostní metodu pro hodnocení a posuzování rizik (CSM).

Podrobněji si řízení rizik představíme ve druhém díle  tohoto pojednání, ale v tuto chvíli je podstatné vysvětlit si alespoň to, proč jsou odkazy na CSM nejčastější součástí většiny evropských směrnic k železničnímu systému. Úlohou CSM je totiž za všech okolností zajistit, že po provedení jakékoliv změny v už zavedeném systému bezpečnosti, bude tento systém minimálně stejně tak bezpečný, jako před provedením změny. Z toho plyne i jedno základní pravidlo – hodnocení rizik se vždy provádí před samotným zavedením změny. V opačném případě už pochopitelně nemá žádný význam.

Seznam zkratek používaných v evropské legislativě

V níže uvedené tabulce najdete přehled nejčastěji používaných zkratek z oblasti obecného nastavení železničního systému Unie, se kterými se můžete setkat ve většině drážních předpisů celoevropské úrovně. V praxi samozřejmě existuje zkratek mnohem více – většinu z nich najdete v přehledu na webu ACRI. 

Zkratka	Originální znění	Používané překlady do češtiny
AsBo	Assessment Body	subjekt pro posuzování bezpečnosti
CSI	Common Safety Indicators	společné bezpečnostní ukazatele
CSM	Common Safety Method	společná bezpečnostní metoda
CST	Common Safety Targets	společné bezpečnostní cíle
DeBo	Designated Body	určený subjekt (posuzuje shodu s národními požadavky)
ECM	Entity in Charge of Maintenance	subjekt odpovědný za údržbu / osoba zabezpečující údržbu
ERA	European Railway Agency	Agentura Evropské unie pro železnice
EVN	European Vehicle Number	evropské číslo vozidla
EVR	European Vehicle Register	evropský registr vozidel
IM	Infrastructure Manager	manažer infrastruktury (provozovatel dráhy)
NSA	National Safety Authority	národní bezpečností úřad (v České republice Drážní úřad)
NTR	National Technical Rules	národní technické předpisy
NoBo	Notified Body	oznámený subjekt, notifikovaná osoba (posuzuje shodu s evropskou legislativou, především s TSI)
OSS	One Stop Shop	jednotné kontaktní místo
QMS	Quality Management System	systém řízení kvality
RU	Railway Undertaking	železniční podnik (dopravce)
SSC	Single Safety Certificate	jednotné osvědčení o bezpečnosti (dopravce)
SMS	Safety Management System	systém řízení bezpečnosti
TSI	Technical Specification for Interoperability	technické specifikace pro interoperabilitu
VKM	Vehicle Keeper Marking	označení (zkratka) držitele vozidla, která se uvádí před EVN přímo na vozidle