„Nejsme tak bohatí, abychom si mohli kupovat levné věci,“ předseda ÚOHS Petr Mlsna o sdružování zadavatelů a větším důrazu na kvalitu ve veřejných zakázkách

Docent Petr Mlsna, předseda ÚOHS, tvrdí, že Česko má v zadávání veřejných zakázek co dohánět. V železniční dopravě kraje často soutěží samostatně, zatímco v zahraničí je běžná spolupráce. Sdružování přitom přináší zásadní výhody – větší zakázky umožňují vyjednat nižší ceny a lepší technické parametry kolejových vozidel. S tím souvisí nejen delší životnost vlaků a nižší náklady na jejich údržbu, ale také vyšší komfort pro cestující.

Ve Vašem projevu na letošní Májové konferenci o veřejných zakázkách jste zmínil kultivaci veřejného zadávání prostřednictvím dialogu mezi zadavateli a dodavateli. Jak může k této kultivaci přispět soukromý sektor a jaký význam spatřujete v předběžných tržních konzultacích?

Jsem přesvědčen o tom, že soukromý sektor má velmi významnou roli v oblasti veřejného zadávání. Protože primárně dodavatelé naplňují veřejnou poptávku, kterou zadavatelé veřejných zakázek vyžadují. To znamená, že i soukromý sektor může ovlivňovat proces veřejného zadávání v České republice: Firemní kulturou, obchodní politikou, dodržováním základních etických pravidel, zároveň také přenášením zkušeností a znalostí od nich, jakožto od daného tržního hráče k zadavatelům. Je důležité, aby probíhala intenzivní komunikace mezi zadavateli a dodavateli, a nevnímali jsme je jako dva oddělené světy. Naopak k tomu, aby veřejné zadávání mohlo přispět k pokroku, k inovacím v nejrůznějších aspektech ekonomiky, je důležitá právě komunikace a vzájemný respekt. Pokud jde o druhou část vaší otázky, tedy předběžné tržní konzultace, tak je vnímám jako nástroj, který umožňuje zadavatelům zmapovat, co je na trhu reálně dostupné, co je trh schopen nabídnout a jak se od doby minulého zadávání posunul. Považuji předběžné tržní konzultace, zejména v sektorech, na relevantních trzích, které jsou inovativní a podléhají dynamickému rozvoji, za naprosto klíčový a užitečný institut.

Ve veřejných zakázkách a jejich zadávacích podmínkách dochází často k tomu, že vznikají nesrovnalosti. Stává se, že si dodavatelé vykládají podmínky různě, z čehož následně vznikají i spory. Myslíte si, že tomu lze předejít? A jak?

Lze tomu předejít, a tady je míč primárně na straně zadavatele. Když totiž zadavatel formuje zadávací podmínky, stanovuje v nich kritéria, která by měl splnit jeho budoucí dodavatel, a to tím způsobem, aby získal spolehlivého dodavatele, aby zadavatel dostal, co požaduje, a zároveň, aby šlo o určité kvalifikační síto. Každá zadávací, kvalifikační podmínka je sítem. Jde o určitý prvek diskriminace, který vám říká – takové dodavatele nechci a požaduji dodavatele, kteří splňují stanovené podmínky. Zadavatel musí výrazně dbát na to, aby zadávací podmínky byly co nejvíce přesné, co nejvíce srozumitelné a odpovídaly reálné situaci na daném trhu. Největší problémy, které řeší i náš Úřad ve své rozhodovací činnosti, spočívají v tom, že zadávací podmínky jsou nejasné. Dodavatelé si je vykládají různým způsobem, z čehož pak pramení spory. Zde poznámka pod čarou – pokud je zadávací podmínka nejasná, tak její nejasnost jde vždy k tíži zadavatele. Zadavatel by tedy měl v takových případech připustit naplnění zadávacích podmínek dodavatelem, který podmínky vyložil odlišně od zadavatele; to platí v případech, pokud je skutečně daná podmínka neurčitá, vágní, resp. objektivně připouští vícerý výklad. Nejhorší situace nastávají, když se mění výklad zadávací podmínky v průběhu zadávacího řízení. Máme i kuriózní případy, kdy zadavatel nejprve v řízení před Úřadem argumentuje nějakým výkladem zadávací podmínky, aby v průběhu řízení ten výklad změnil a sám vykládal zadávací podmínku jiným způsobem. Jde o situace, kdy vágnost a neurčitost nepřispívají k jistotě na straně dodavatelů, kteří kvůli tomu mohou být odrazeni od podání nabídky do zadávacího řízení. Jde tedy o domácí úkol zadavatelů, aby si definovali zadávací podmínky, pokud možno jasným způsobem, a nemuselo poté docházet k domýšlení si, co zadavatel po dodavatelích chtěl.

Pojďme se podívat na zadávání veřejných zakázek od krajů, konkrétně situace, kdy se vypisuje více podobných zakázek od krajů současně. Ze zahraničí, například z Německa nebo Švýcarska, existují zkušenosti, kdy se města spojí, aby soutěžila zakázky na podobná železniční vozidla společně a následně z vysoutěženého rámce čerpají plnění. Co bychom mohli udělat pro to, aby něco takového bylo uplatnitelné i v České republice?

Toto je možné již dnes, podle zákona o zadávání veřejných zakázek. Že se tato možnost nevyužívá, je otázka jiná. Možná jde o neochotu ke společnému zadávání pro více krajů nebo měst dohromady. Má to své obrovské plusy, protože zadáváte-li velké tendry společně za více krajů či měst dohromady, tak logicky platí, že čím větší byznys, tím atraktivnější nabídka, kterou dostanete. Vyplývá z toho i nižší cena, přepočteno například na jednotkové ceny, než když poptává každý zadavatel, tedy každý kraj či každé město, samostatně. Jde o ochotu zadavatelů se k takovému postupu odhodlat. Další možností je využívání centrálních zadavatelů, což zákon rovněž umožňuje. Například Ministerstvo vnitra nakupuje IT pro více zadavatelů, Ministerstvo financí zase jiné služby pro více veřejných zadavatelů. Pokud jde o města a kraje, tak je společné zadávání možné. Myslím si, že u velkých kontraktů, které zasahují do více krajů současně, například drážní doprava mezi více kraji, by společné zadávání bylo žádoucí. Stejně tak zadavatelé z municipalit se mohou rozhodnout, že si například vytvoří dobrovolný svazek obcí nebo krajů, a skrze něj budou soutěžit dané plnění. Je to skutečně jen na jejich vůli. Cítím, že trend společného zadávání, který funguje v západní Evropě, u nás není. Každý kraj, každý hejtman, každý primátor, každý starosta si chce hlídat své domácí kolbiště a nechce vstupovat do odvážnějších akcí.

Jakým způsobem by tedy podle Vás kraje měly postupovat, jakým způsobem by se měly sdružovat? Za jakých podmínek by si měly vzájemně vyměňovat požadavky a zkušenosti z předchozích veřejných zakázek?

Ta otázka má v sobě několik rovin. První rovina spočívá v tom, že se skutečně obohacujete tou nejlepší praxí tzv. best practices, například: Nám se podařilo v našem kraji nebo městě vysoutěžit určité plnění, šlo to hladce, podívejte se, k jakému jsme dospěli pozitivnímu výsledku a podobně. K tomu slouží profesní organizace, jako je Svaz měst a obcí nebo Sdružení místních samospráv, kde by zadavatelé měli sdílet pozitivní, ale i negativní zkušenosti. Druhá rovina je praktická, tedy skutečně přijít s námětem na společné soutěžení, společné založení právnické osoby, která bude zajišťovat třeba systém služeb pro cestující v daném kraji. Nebo například nakupování energií pro více měst a obcí skrze tuto právnickou osobu. Ale je to skutečně o tom, aby se odhodlali starostové a zastupitelstva k přetavení teorie do praxe. Faktem je, že v České republice je i ta nejmenší obec veřejným zadavatelem. A jestliže u nás máme více než 6 000 obcí a měst, tak je nereálné, aby na každé obci seděl zkušený zakázkář, který bude umět proplout taji veřejného zadávání a dovést administraci do úspěšného konce. To je zkrátka nereálné. Vidíme to na některých případech, které Úřad řeší, že malí zadavatelé jsou i u malých zakázek ztraceni a potřebují metodickou činnost, která je dovede k úspěšnému cíli. Sdružování může být, a mělo by být, správnou cestou, primárně u menších obcí, ale i u krajů a velkých zakázek.

Velkým tématem jsou i hodnotící kritéria. Řada zadavatelů klade důraz na cenu, mnohdy až ze 100 %. Opět se nabízí srovnání se zahraničím, kde je kladen větší důraz například na kvalitu v podobě nabízených technických parametrů. Jak to zajistit u nás?

V České republice přetrvává mýtus, že nejbezpečnější cestou, jak vyhodnotit nabídky, je hodnotit je na cenu. Dle mého soudu jde o nejprimitivnější metodu, která nemusí vést k úspěšnému cíli. Kdybych použil pořekadlo – nejsme tak bohatí, abychom si mohli kupovat levné věci – tak by naopak zadavatelé měli být nuceni k tomu, aby zohledňovali například životní cyklus plnění, které poptávají. Mnohdy to může vést k tomu, že koupíte něco levně, ale za pět let poptáváte nové plnění. Kdybyste zohlednili životní cyklus, tak by vám, například při dobrých kvalitativních kritériích, původní plnění sloužilo i za deset let. Myslím si, že je v tomto ohledu potřeba edukovat zadavatele. Nepřispívá k tomu ani veřejný narativ, že pokud někdo vyhraje s něčím dražším, tak je to automaticky špatně a hledáme v tom skrytého ďábla nebo pokoutné úmysly. Opět je to tedy o edukaci a nasvícení procesu veřejného zadávání v optimističtějším světle, než je tomu v České republice. U nás je veřejné zadávání vnímáno jako něco divného, šedého, korupcí prolezlého, ale ta realita je jiná. O zakázkách se referuje v podstatě jenom v souvislosti se soudními procesy, ale nikoliv o tom, čeho se skrze veřejné zadávání dá dosáhnout. Měly by být zohledňovány parametry technické, měla by být zohledněna úroveň servisu, u některých plnění i environmentální aspekty, které zadavatel může do zadávacích podmínek promítnout. Myslím si, že v tomto ohledu máme za západní Evropou co dohánět. Ještě poznámka k této otázce: Zákon již dnes říká, že by se měla vyhodnocovat ekonomická výhodnost podaných nabídek, což si ovšem zadavatelé vykládají tak, že se jedná zejména o parametr ceny. Ale není tomu tak. Je to skutečně o tom, že ekonomická výhodnost by měla zohledňovat všechna zmiňovaná kritéria. Mělo by tedy jít o multikriteriální vyhodnocení nabídky.

Zmínil jste dvě klíčové věci – životní cyklus a případné náklady na servis. Když se podíváme na železniční vozidla, tak u nich je životní cyklus z podstaty věci poměrně dlouhý, a proto právě náklady na servis mohou činit poměrně podstatnou část. Rámcové smlouvy se ale dělají zpravidla na čtyři roky. Jak se na to díváte Vy?

Rámcové smlouvy jsou užitečný institut, pokud nevím předem, v jakém objemu budu požadovat dané plnění. Je pravda, že zákon stanoví limitaci rámcových smluv na čtyři roky, ale zároveň stanoví i výjimky z tohoto pravidla. Bavíme-li se o železniční dopravě, tak je každému jasné, že není možné, aby zadavatelé každé čtyři roky soutěžili nová kolejová vozidla. Pokud požadujete nějaké inovativní kolejové vozidlo, tak určitou dobu trvá vývoj a výroba takového vozidla. Je tedy logické, že plnění budete čerpat z rámcové smlouvy třeba i po řadu desítek let. Myslím si, že je to plně obhajitelné, a nikdo tuto skutečnost nebude rozporovat. V souvislosti s rámcovými smlouvami je však třeba doplnit, že - byť dnešní podoba zákona o zadávání veřejných zakázek nestanoví povinnost, aby zadavatelé zveřejňovali údaje o předpokládané hodnotě a maximálním množství či hodnotě daného plnění, tak je to překonáno rozsudkem Soudního dvora Evropské unie z roku 2021. Tento rozsudek říká, že pokud dnes poptáváte plnění na základě rámcové smlouvy, musíte v oznámení o zahájení zadávacího řízení uvést předpokládané množství a nebo předpokládanou hodnotu, vč. nejvyššího množství nebo nejvyšší hodnoty odebíraných výrobků, protože v okamžiku, kdy je tohoto množství dosaženo, tak je v souladu s rozsudkem Soudního dvora Evropské unie ve věci Simonsen & Weel daná rámcová dohoda již neúčinná. Pro zadavatele je to tedy těžká disciplína, protože ne vše, co stojí v zákoně, odpovídá aktuálnímu právnímu stavu. Je třeba zohledňovat i unijní judikaturu, ale pro taková plnění, na která jste se ptala, je naprosto žádoucí využít institut rámcové dohody.